​关于民营企业法治（观音山）论坛征文大赛优秀文章分享（二）

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为深入贯彻全面依法治国的基本方略，积极响应国家关于优化营商环境的号召，中国行为法学会联合广东观音山国家森林公园，成功举办了关于民营企业法治（观音山）论坛征文大赛。本次大赛以“民营企业营商环境的法治化探索与实践”为主题，旨在通过广泛征集高质量的研究成果与实践经验，共同推动民营企业营商环境的法治化建设。

为此，我们遴选了关于民营企业法治（观音山）论坛征文大赛优秀获奖文章，和大家一起分享。

文章名称：《从东莞观音山实践看民营企业法治保障的完善路径》

作者：李星潭

单位：中新在线网

简介：文章以广东观音山国家森林公园的法治实践为例，深入分析了民营企业法治保障的现状与不足，并提出了完善的路径和建议，为民营企业法治保障提供了有益的参考。

正文：

从东莞观音山实践看民营企业法治保障的完善路径

李星潭

摘要

广东观音山国家森林公园作为民营生态文旅企业的典型代表，其二十余年发展历程中遭遇的规划调整受限、经营自主权受干预、产权保护不力等问题，集中反映了民营企业在法治保障领域的普遍性困境。本文通过剖析观音山在应对行政干预、维护经营权益、推动法治对话等方面的实践探索，提炼出民营企业法治保障的三大核心启示：强化产权保护的刚性约束、构建公平竞争的制度环境、规范行政权力的运行边界。基于此，从观音山面临的实际问题出发，提出借助上级政府部门力量解决问题的针对性建议，为观音山及同类民营企业破解法治困境提供实践参考。

关键词

民营企业；法治保障；产权保护；公平竞争；观音山实践

一、引言

民营经济作为我国经济制度的内在要素，其发展质量直接关系到经济社会的活力与韧性。党的二十大报告明确提出 “优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”，为民营企业法治保障提供了根本政策遵循。据全国工商联统计，截至2024年二季度，我国民营企业数量已突破5000万户，占企业总量的92.3%，贡献了56%的税收、65%的GDP和70% 以上的技术创新，民营经济的 “五六七八九” 特征愈发显著。

然而，在实践中，民营企业仍面临着系统性的法治障碍：产权纠纷案件中行政干预占比超30%，市场准入领域存在的“隐性壁垒” 导致民营企业在高端制造业、公用事业等领域的参与度不足20%，行政诉讼案件中民营企业胜诉率仅为18.7%，显著低于国有企业的35.2%。这些数据揭示了民营企业在产权保护、公平竞争、权利救济等方面的结构性困境。

广东观音山国家森林公园（以下简称 “观音山”）作为我国首家民营国家级森林公园，自1999 年成立以来，在生态保护与文旅开发的双重使命下，累计投入超12亿元用于林地保育与设施建设，年接待游客量稳定在120万人次以上，创造了民营资本参与生态保护的成功范例。但其发展历程中遭遇的规划修编受阻、门票政策调整冲击、基础设施建设受限等多重挑战，使其法治困境备受关注。深入剖析观音山的实践经验，对于破解民营企业法治保障的共性难题具有重要的理论与实践价值。

二、观音山法治实践的核心困境与应对探索

（一）核心法治困境的具象化呈现

1. 产权保护的边界模糊性：观音山通过出让方式取得18平方公里林地50年使用权，持有完整的《林权证》《建设用地规划许可证》等权属证明，但在实际运营中，经历了三次重大规划调整导致的权益受损。2010年，某片区规划将核心景区230亩林地划入 “生态保护红线”，导致已完成前期投资的“森林科普基地”项目搁置，直接损失达5200万元；2016年，周边市政道路扩建占用园区 87 亩林地，补偿标准按农用地而非旅游用地核算，较国有景区同类项目低 43%；2021 年，某房地产项目违规侵占景区缓冲带，虽经法院判决企业胜诉，但执行周期长达 27 个月，期间景区生态环境持续受影响。这些案例反映出民营企业产权在行政规划中的 “脆弱性”—— 法定权属证明难以有效抵御行政权力的实质侵害。

2. 经营自主权的行政干预：作为自负盈亏的市场主体，观音山的经营决策多次遭遇行政权力的直接干预。2020 年，东莞市某部门印发《关于进一步提升旅游公共服务水平的通知》，要求“辖区内4A级以上景区每月设置3 天免票日”，而观音山作为民营景区，门票收入占年度营收的68%（约1.2亿元），用于支付320名员工薪酬（年均4800万元）、森林消防与病虫害防治（年均2300万元）及设施维护（年均1900万元）。该政策若严格执行，将导致年度亏损约9000万元。更值得关注的是，政策制定过程中未征求企业意见，且对国有景区设置了 “财政补贴对冲亏损” 的配套措施，形成对民营企业的差异化对待，实质构成对企业自主定价权的剥夺，暴露出行政决策中“重公益轻私权”的倾向。

3. 公平竞争环境的隐性壁垒：在基础设施配套与政策支持方面，观音山长期面临“玻璃门”现象。2019年，为解决山区供电不稳问题，企业计划投资1500万元建设光伏发电站，项目符合国家“双碳”政策且通过环评，但相关部门以“民营资本不得涉足能源供应领域”为由拒绝审批；而相邻的国有景区同年获批建设同类项目，获得政府补贴300万元。在政策扶持方面，2023年东莞市“文旅产业升级资金”申报中，观音山的“智慧景区建设项目”因“民营企业资质门槛”未获通过，而规模更小的国有景区项目却获得500万元补贴。这种差异化对待使得民营企业在运营成本（年均增加柴油发电支出620万元）与发展机会上处于双重劣势，违背了《反垄断法》确立的公平竞争原则。

（二）观音山的实践应对与突破

1. 以合规经营夯实维权基础：观音山构建了“全流程合规管理体系”，设立专职法务部门（5人）与产权管理部（3人），对18平方公里林地划分12个管理网格，建立“一林一档”电子档案，详细记录每块林地的权属证明、开发状态、投入成本等信息，形成可追溯的证据链。在项目建设方面，严格执行“三重一大”决策制度，所有投资超500万元的项目均聘请第三方机构进行合规审查，2022年“高空滑索项目”因涉及林地保护红线，经合规审查后主动终止，避免潜在法律风险。这种规范化操作在2021年的林地侵占诉讼中发挥关键作用，提交的132份原始凭证成为法院裁判的核心依据。

2. 借法律途径强化权益救济：针对行政干预与侵权行为，观音山形成了“行政复议+行政诉讼+民事诉讼”的组合维权模式。2020年门票政策争议中，企业先向市法制办提起行政复议，提交《成本收益测算报告》《员工薪酬明细》等26份证据，证明政策将导致经营危机；复议未果后提起行政诉讼，法院最终裁定“政策未兼顾民营企业经营特性，程序存在瑕疵”，促成相关部门修改政策为“民营景区可自主确定免票日”。在知识产权保护方面，2023年针对某企业仿冒“观音山祈福文化节”商标的行为，通过诉前禁令快速制止侵权，最终获赔320万元，较同类案件平均审理周期缩短40%。

3. 搭平台推动法治共识形成：2018年起，观音山创新开展“观音山论剑”年度论坛，累计邀请法学专家（如中国政法大学刘俊海教授）、企业家代表（如华为、腾讯法务负责人）、媒体记者（30余家）等300余人参与，围绕“民营企业产权保护”“行政干预边界”等议题形成12份《共识报告》。其中2022年《民营景区法治保障建议》被全国工商联采纳，部分内容纳入《关于促进民营文旅企业发展的指导意见》。同时，通过《南方周末》《法治日报》等媒体披露典型案例，形成社会舆论监督，2021年林地侵占案经媒体报道后，推动当地开展“涉企行政行为专项整治”，整改问题23项。

三、观音山实践对民营企业法治保障的启示

（一）产权保护需强化 “刚性约束”，明确行政权力边界

观音山的三次产权纠纷案例表明，民营企业产权保护存在“三重矛盾”：法定权属的明确性与行政干预的随意性矛盾、投入成本的确定性与补偿标准的模糊性矛盾、维权证据的完整性与裁判执行的滞后性矛盾。这要求产权保护必须从“形式确权”走向“实质保障”：

行政机关在规划调整、征收征用等行政行为中，应建立“尊重前置”审查机制，将民营企业产权保护作为决策的“第一顺位”考量。具体而言，需在法律中明确“三不原则”：非因公共利益不得调整民营企业产权；非经法定程序（听证、评估、补偿）不得实施调整；补偿标准不得低于市场公允价值。参考观音山林地补偿案例，应建立“同类资产同价”制度，对民营与国有资产实行统一的评估标准与补偿体系，消除“所有制溢价”。

（二）公平竞争应破除 “隐性壁垒”，构建统一规则体系

观音山在基础设施与政策支持中的不平等待遇，揭示了公平竞争领域的“双重标准”：表面上的“一视同仁”与实践中的“差别对待”并存，显性的市场准入壁垒与隐性的资质门槛交织。这要求将公平竞争从“口号”转化为可执行的制度规则。

法律层面应明确“无差别对待”原则，禁止任何基于所有制的歧视性规定。具体而言，需在《市场准入负面清单》中删除“民营企业限制条款”，对电力、通信等公用事业领域，实行“竞争中性”原则，允许民营企业平等参与。参考观音山光伏电站审批案例，应建立“政策合规性审查”制度，对涉及市场准入的行政规范性文件，必须出具“公平竞争审查意见书”，否则不得出台。

在政策执行层面，需强化公平竞争审查的刚性约束，建立“谁制定、谁审查、谁负责”的问责机制。对存在歧视性条款的政策，实行“一票否决”；对已出台的政策开展“回头看”，2023年广东省开展的涉企政策清理中，废除类似“民营企业资质门槛”的条款137项，这种做法值得推广。同时，建立“公平竞争举报平台”，对企业反映的隐性壁垒线索，30日内必须核查反馈，形成闭环管理。

（三）行政行为要恪守 “比例原则”，平衡公共利益与企业权益

观音山门票政策争议反映出行政决策中存在“公共利益绝对化”倾向，忽视民营企业的经营特性与合法权益，导致“公益”与“私权”的失衡。这要求行政行为必须恪守比例原则，实现公共利益与企业权益的动态平衡：

行政机关在制定涉企政策时，应履行“四步评估”程序：一是必要性评估，判断政策是否必须干预市场；二是最小损害评估，选择对企业影响最小的方案；三是成本收益评估，测算企业的合规成本与社会收益；四是补偿机制评估，明确受损企业的救济途径。观音山案例中，若门票政策制定前开展此类评估，就能避免“一刀切”带来的经营危机。

程序正义方面，需建立“企业参与式决策”机制，对涉及民营企业重大利益的政策，必须召开听证会，企业代表占比不低于40%；政策出台前向社会公示不少于30日，吸收合理意见。2022年佛山市在制定“景区管理办法”时，邀请10家民营景区代表参与起草，最终方案增设“经营自主权保护条款”，这种做法体现了行政决策的科学化与民主化。

四、针对观音山问题的具体解决建议

（一）解决观音山产权保护问题的建议

1.申请上级政府介入规划调整协调：鉴于观音山多次因规划调整导致产权受损，建议观音山整理历次规划调整相关的权属证明、投入凭证、损失核算等材料，向广东省自然资源厅提交书面申请，请求上级部门介入协调林地规划调整事宜。上级部门可组织专项工作组，对观音山的林地规划历史与现状进行全面核查，依据国家相关法律法规和政策，制定科学合理的规划调整方案，确保补偿标准参照同区域国有景区林地市场价值，保障企业合法权益。对于2010年“森林科普基地”项目搁置造成的损失，可在上级部门的协调下，由当地政府与观音山协商确定补偿方案并落实。

2.寻求上级法院监督执行产权纠纷案件：针对2021年林地侵占案执行周期过长的问题，观音山可向广东省高级人民法院提交执行监督申请，详细说明案件执行进展缓慢的情况及对景区生态环境的影响。上级法院可对案件执行工作进行监督指导，要求当地法院加快执行进度，制定明确的执行时间表，每月向上级法院和观音山反馈执行情况。通过上级法院的监督，确保判决内容在规定期限内执行完毕，维护企业的产权权益。

（二）保障观音山经营自主权的建议

1.向上级文旅部门反映经营政策问题：针对2020年门票政策对经营的影响，观音山可将门票收入构成、经营成本核算、政策影响评估等材料整理成册，向广东省文化和旅游厅汇报，反映门票政策对企业经营的具体影响。上级文旅部门可组织调研小组，实地了解观音山的经营状况，依据国家关于景区门票管理的相关规定，协调当地政府调整门票政策，允许观音山根据自身经营实际，合理确定免票日及相关安排，必要时可从省级文旅发展专项资金中给予适当支持，减轻企业经营压力。

2.借助省级政务服务平台优化项目审批：针对“生态科普馆”项目审批周期过长的问题，观音山可通过广东省政务服务网的“企业诉求响应平台”，提交项目审批进度查询与协调申请，说明项目的合规性及市场机遇。省级政务服务数据管理局收到申请后，可督促东莞市相关审批部门加快审批进度，协调解决审批中出现的问题，推行“容缺受理”和“并联审批”，将项目审批时限压缩至6个月内。同时，通过省级平台实时更新审批进度，让企业及时掌握审批动态。

（三）改善观音山公平竞争环境的建议

1.向上级能源与市场监管部门申请政策协调：对于光伏发电站建设审批受阻的情况，观音山可依据国家“双碳”政策及相关法律法规，向广东省能源局和市场监督管理局提交项目审批协调申请，说明项目的合规性与必要性。上级部门可对项目进行重新评估，若符合政策要求，督促当地能源部门和审批部门依法批准项目建设，并协调落实与相邻国有景区同等的补贴政策，保障企业在能源建设领域的公平参与权，降低运营成本。

2.通过上级工信或文旅部门争取政策扶持：针对“文旅产业升级资金”申报未获通过的问题，观音山可准备完善的项目资料，向广东省工业和信息化厅或文化和旅游厅提出政策扶持申请，详细说明项目的创新性、可行性及预期效益。上级部门可对项目进行评审，若符合扶持条件，可协调东莞市相关部门将项目纳入扶持范围，或直接从省级专项资金中给予支持。同时，上级部门可指导观音山完善申报材料，提高未来政策扶持的申报成功率，确保企业公平享受政策红利。

（四）完善观音山维权救济渠道的建议

1.申请上级工商联介入纠纷调解：观音山在与行政部门发生纠纷时，可向广东省工商业联合会提出调解申请，说明纠纷的具体情况及诉求。上级工商联可组织经验丰富的调解员或邀请法学专家参与，与当地相关部门沟通协调，促成双方达成和解。通过上级工商联的介入，为企业与行政部门搭建有效的沟通桥梁，提高纠纷解决效率。

2.借助省级法律援助平台降低维权成本：针对维权成本较高的问题，观音山可通过广东省法律援助中心的线上平台，申请专业的法律指导与援助。上级法律援助中心可指派优秀律师为观音山提供法律咨询、案件代理等服务，减免部分法律服务费用。同时，上级部门可协调相关机构，对观音山在维权过程中产生的合理费用给予适当补贴，减轻企业的经济负担，保障企业的合法维权权益。

五、结论

广东观音山国家森林公园的法治实践反映了民营企业在发展过程中面临的诸多共性问题，解决这些问题需要多方协同发力。借助上级政府部门的力量，为广东观音山国家森林公园等民营企业提供更有力的支持与保障，不仅能帮助企业化解当前困境，更能推动民营企业法治保障体系的不断完善。通过上级部门的协调、监督与支持，切实维护民营企业的产权、经营自主权和公平竞争权，为民营经济的高质量发展营造良好的法治环境。 (完)